Order of the General Court (Fifth Chamber) of 11 September 2019 — Rami Makhlouf v Council of the European Union (Case T-57/19)

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)

11 septembre 2019 (*)

« Recours en indemnité – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre

de la Syrie – Gel des fonds – Incompétence »

Dans l’affaire T‑57/19,

Rami Makhlouf, demeurant à Damas (Syrie), représenté par Me E. Ruchat, avocat,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme A. Jaume et M. V. Piessevaux, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

ayant pour objet une demande fondée sur l’article 268 TFUE et tendant à obtenir réparation du préjudice que le

requérant aurait prétendument subi à la suite de l’adoption la décision (PESC) 2018/778 du Conseil, du 28 mai

2018, modifiant la décision 2013/255/PESC du Conseil concernant des mesures restrictives à l’encontre de la

Syrie (JO 2018, L 131, p. 16), et ses actes subséquents d’exécution, ainsi qu’à la suite de la décision (PESC)

2019/806 du Conseil, du 17 mai 2019, modifiant la décision 2013/255/PESC du Conseil concernant des mesures

restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2019, L 132, p. 36), pour autant qu’ils concernent le requérant,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre),

composé de M. D. Gratsias, président, Mme I. Labucka et M. I. Ulloa Rubio (rapporteur), juges,

greffier : M. E. Coulon,

rend la présente

Ordonnance

Antécédents du litige

1

Le requérant, M. Rami Makhlouf, est un homme d’affaires de nationalité syrienne.

2

Condamnant fermement la répression violente des manifestations pacifiques en Syrie et lançant un appel

aux autorités syriennes pour qu’elles s’abstiennent de recourir à la force, le Conseil de l’Union européenne a

adopté, le 9 mai 2011, la décision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie

(JO 2011, L 121, p. 11). Compte tenu de la gravité de la situation, le Conseil a institué un embargo sur les armes,

une interdiction des exportations de matériel susceptible d’être utilisé à des fins de répression interne, des

restrictions à l’admission dans l’Union européenne ainsi qu’un gel des fonds et des ressources économiques de

certaines personnes et entités responsables de la répression violente exercée contre la population civile syrienne.

3

Les noms des personnes responsables de la répression violente exercée contre la population civile en Syrie

ainsi que ceux des personnes, physiques ou morales, et des entités qui leur sont liées sont mentionnés dans

l’annexe de la décision 2011/273. En vertu de l’article 5 de cette décision, le Conseil, statuant sur proposition

d’un État membre ou du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, peut

modifier ladite annexe.

4

Outre le nom du requérant, figurent à la ligne 8 du tableau de l’annexe de la décision 2011/273 diverses

mentions, dont la date de l’inscription dudit nom sur la liste en cause, en l’occurrence le « 09.05.2011 », la date

et le lieu de naissance ainsi que le numéro de passeport du requérant et les motifs suivants : « [h]omme d’affaires

syrien ; personne associée à Maher Al-Assad ; finance le régime permettant la répression contre les

manifestants ».

5

Le 31 mai 2013, le Conseil a adopté la décision 2013/255/PESC, concernant des mesures restrictives à

l’encontre de la Syrie (JO 2013, L 147, p. 14). Le nom du requérant figure à la ligne 8 du tableau relatif aux

personnes de l’annexe I de ladite décision, avec les motifs suivants : « [h]omme d’affaires syrien ; cousin du

président Bashar Al-Assad ; contrôle le fonds d’investissement Al Mashreq, Bena Properties, Cham Holding,

Syriatel, Souruh Company et fournit à ce titre financement et soutien au régime ».

6

Par sa décision 2014/309/PESC, du 28 mai 2014, modifiant la décision 2013/255 (JO 2014, L 160, p. 37),

le Conseil a notamment prorogé les mesures restrictives en cause jusqu’au 1er juin 2015.

7

Par sa décision (PESC) 2015/837, du 28 mai 2015, modifiant la décision 2013/255 (JO 2015, L 132,

p. 82), le Conseil a notamment prorogé les mesures restrictives en cause jusqu’au 1er juin 2016.

8

Par sa décision (PESC) 2016/850, du 27 mai 2016, modifiant la décision 2013/255 (JO 2016, L 141,

p. 125), le Conseil a prorogé les mesures restrictives en cause jusqu’au 1er juin 2017. Le nom du requérant figure

à la ligne 8 du tableau de l’annexe de ladite décision, avec les motifs suivants :

9

« Homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie et ayant des intérêts dans les secteurs des

télécommunications, des services financiers, des transports et de l’immobilier ; il détient des intérêts financiers

et/ou occupe des postes d’encadrement et de direction dans la société Syriatel, le principal opérateur de

téléphonie mobile en Syrie, et dans le fonds d’investissement Al Mashreq, Bena Properties et Cham Holding. Il

fournit financement et soutien au régime syrien par l’intermédiaire de ses intérêts financiers. Il est un membre

influent de la famille Makhlouf et entretient des liens étroits avec la famille Assad ; il est un cousin du président

Bashar Al-Assad. »

10 Par sa décision (PESC) 2017/917, du 29 mai 2017, modifiant la décision 2013/255 (JO 2017, L 139,

p. 62), le Conseil a notamment prorogé les mesures restrictives en cause jusqu’au 1er juin 2018.

11 Par sa décision (PESC) 2018/778, du 28 mai 2018, modifiant la décision 2013/255 (JO 2018, L 131,

p. 16), le Conseil a notamment prorogé les mesures restrictives en cause jusqu’au 1er juin 2019.

Faits postérieurs au litige

12 Par sa décision (PESC) 2019/806, du 17 mai 2019, modifiant la décision 2013/255 (JO 2019, L 132,

p. 36), le Conseil a notamment prorogé les mesures restrictives en cause jusqu’au 1er juin 2020.

Procédure et conclusions des parties

13

Par requête déposée au greffe du Tribunal le 31 janvier 2019, le requérant a introduit le présent recours.

14 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 30 avril 2019, le Conseil a soulevé une exception d’incompétence

au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.

15 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 17 juin 2019, le requérant a présenté ses observations sur

l’exception d’incompétence soulevée par le Conseil.

16 Par mémoire en adaptation déposé au greffe du Tribunal le 20 juillet 2019, la requérante a également

demandé la réparation du préjudice qu’elle aurait prétendument subi à la suite de l’adoption de la décision

2019/806.

17 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 20 août 2019, le Conseil a demandé que le mémoire en adaptation

soit déclaré irrecevable.

18

Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–

condamner l’Union à réparer l’ensemble du préjudice subi du fait de la décision 2018/778 et de ses actes

subséquents d’exécution, ainsi que du fait de la décision 2019/806, dans la mesure où ils le concernent, à un

montant que le Tribunal fixera en équité ;

–

condamner le Conseil aux dépens.

19

Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–

rejeter le recours comme échappant à la compétence de celui-ci pour en connaître ;

–

déclarer le mémoire en adaptation irrecevable ;

–

condamner le requérant aux dépens.

En droit

20 En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le

demande, le Tribunal peut statuer sur l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission

ayant demandé qu’il soit statué sur l’incompétence, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du

dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.

21 Le Conseil excipe, dans le cadre de l’exception qu’il soulève, de l’incompétence du Tribunal pour statuer

sur le présent recours.

22 Le requérant relève que, au terme de l’article 340, alinéa 2 TFUE, en matière de responsabilité non

contractuelle, l’Union doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États

membres, les dommages causés par ses institutions ou par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions. Selon

lui, ce principe est également admis s’agissant des actions en indemnité contre l’Union concernant les dommages

causés du fait de l’adoption des décisions relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). À

l’appui de cette affirmation, il renvoie aux arrêts du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission

(C‑239/12 P, EU:C:2013:331), du 30 mai 2017, Safa Nicu Sepahan/Conseil (C‑45/15 P, EU:C:2017:402), et du

25 novembre 2014, Safa Nicu Sepahan/Conseil (T‑384/11, EU:T:2014:986).

23 À cet égard, il résulte de l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, sixième phrase, TUE et de l’article 275,

premier alinéa, TFUE que la Cour de justice de l’Union européenne n’est, en principe, pas compétente en ce qui

concerne les dispositions de droit primaire relatives à la PESC et les actes juridiques pris sur la base de celles-ci.

Ce n’est qu’à titre exceptionnel que, conformément à l’article 275, second alinéa, TFUE, les juridictions de

l’Union sont compétentes dans le domaine de la PESC. Cette compétence comprend, d’une part, le contrôle du

respect de l’article 40 TUE et, d’autre part, les recours en annulation formés par des particuliers, dans les

conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, contre des mesures restrictives adoptées par le

Conseil dans le cadre de la PESC. En revanche, l’article 275, second alinéa, TFUE n’attribue à la Cour de justice

de l’Union européenne aucune compétence pour connaître d’un quelconque recours en indemnité (arrêts du

18 février 2016, Jannatian/Conseil, T‑328/14, non publié, EU:T:2016:86, point 30 ; du 3 décembre 2018, Iran

Insurance/Conseil, T‑558/15, EU:T:2018:945, point 53, et du 3 décembre 2018, Post Bank Iran/Conseil,

T‑559/15, EU:T:2018:948, point 53).

24 Il s’ensuit qu’un recours en indemnité tendant à la réparation du dommage prétendument subi du fait de

l’adoption d’un acte en matière de PESC échappe à la compétence du Tribunal (arrêts du 18 février 2016,

Jannatian/Conseil, T‑328/14, non publié, EU:T:2016:86, point 31 ; du 3 décembre 2018, Iran Insurance/Conseil,

T‑558/15, EU:T:2018:945, point 54, et du 3 décembre 2018, Post Bank Iran/Conseil, T‑559/15, EU:T:2018:948,

point 54).

25 En revanche, le Tribunal s’est toujours reconnu compétent pour connaître d’une demande en réparation

d’un dommage prétendument subi par une personne ou une entité, en raison de mesures restrictives adoptées à

son égard, conformément à l’article 215 TFUE (arrêts du 3 décembre 2018, Iran Insurance/Conseil, T‑558/15,

EU:T:2018:945, point 55, et du 3 décembre 2018, Post Bank Iran/Conseil, T‑559/15, EU:T:2018:948, point 55).

26 En d’autres termes, si le Tribunal n’est pas compétent pour connaître de la demande en réparation d’une

personne ou d’une entité, pour autant qu’elle vise à obtenir réparation du dommage qu’elle aurait subi du fait des

mesures restrictives prises à son égard dans une décision adoptée en vertu des dispositions relatives à la PESC, il

est en revanche compétent pour connaître de cette même demande, pour autant qu’elle vise la réparation du

dommage qu’elle aurait subi du fait de la mise en œuvre de ces mêmes décisions (voir, en ce sens, arrêts du

3 décembre 2018, Iran Insurance/Conseil, T‑558/15, EU:T:2018:945, point 57, et du 3 décembre 2018, Post

Bank Iran/Conseil, T‑559/15, EU:T:2018:948, point 57).

27 En l’espèce, force est de constater que le requérant demande réparation des préjudices qu’il aurait subis

exclusivement du fait de décisions adoptées en vertu des dispositions relatives à la PESC.

28 En effet, au point 14 de la requête, le requérant indique que le présent recours « vise […] à obtenir

l’indemnisation du préjudice subi [à la suite de] l’adoption de la décision [2013/255] telle que prolongée par

quatre fois […], car celle-ci [lui] a causé un préjudice […] qui a été prolongé, année après année ».

29 Certes, le requérant se réfère, sans apporter plus de précisions, aux préjudices qu’elle aurait subis du fait

d’« actes subséquents d’exécution » de la décision 2018/778. Or, force est de constater que, ni dans la requête, ni

dans ses observations du 17 juin 2019, le requérant ne mentionne d’actes qui auraient, premièrement, pu être

qualifiés de tels « actes subséquents d’exécution », deuxièmement, comporté des mesures restrictives à son égard

et, troisièmement, été adoptés sur le fondement du traité FUE. Au contraire, il ressort de l’enchaînement des

arguments présentés par le requérant que sa demande indemnitaire vise uniquement les préjudices qu’il prétend

avoir subis du fait des différentes décisions adoptées sur le fondement des dispositions relatives à la PESC et

comportant des mesures restrictives à son égard. Qui plus est, le requérant persiste, dans lesdites observations, à

soutenir que le juge de l’Union est compétent à connaître des actions en indemnité « contre l’Union européenne

concernant les dommages causés du fait de l’adoption des décisions relevant de la [PESC] ». Enfin, dans son

mémoire en adaptation, la requérante se contente d’indiquer que, « suite à l’adoption par le Conseil […] de la

décision […] 2019/806 […], [elle] sollicite la réparation des dommages subis à la suite de l’adoption de cette

décision ».

30 Le requérant invoque, d’ailleurs, à cet égard, deux arrêts de la Cour et un arrêt du Tribunal (voir point 20

ci-dessus). Or, force est de constater que ces arrêts ne sont aucunement pertinents en l’espèce. En effet, dans le

cadre de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission (C‑239/12 P,

EU:C:2013:331), la Cour a eu à se prononcer sur l’ordonnance du 28 février 2012, Abdulrahim/Conseil et

Commission (T‑127/09, non publiée, EU:T:2012:93), par laquelle le Tribunal avait rejeté comme étant devenu

sans objet une demande en annulation d’actes qui n’avaient pas été adoptés sur la base des dispositions relatives

à la PESC, au sens du premier paragraphe de l’article 275 TFUE. Cet arrêt ne comporte, ainsi, aucune

appréciation concernant la compétence du juge de l’Union à connaître d’un recours en indemnité tel que celui

introduit dans la présente espèce. Il en va de même s’agissant de l’affaire ayant donné lieu aux arrêts du

25 novembre 2014, Safa Nicu Sepahan/Conseil (T‑384/11, EU:T:2014:986), et du 30 mai 2017, Safa Nicu

Sepahan/Conseil (C‑45/15 P, EU:C:2017:402), qui portait, notamment, sur une demande de dommages et intérêts

en indemnisation de préjudices prétendument subis du fait de mesures restrictives imposées à la partie requérante

en vertu de différents actes adoptés sur le fondement du traité FUE.

31 C’est donc à tort que le requérant affirme, dans ses observations du 17 juin 2019, que les personnes

physiques peuvent introduire devant le Tribunal des recours en indemnité contre l’Union concernant les

dommages causés par l’adoption de toute décision relevant de la PESC, en ce compris une décision concernant

des mesures restrictives.

32 Partant, sans qu’il y ait lieu de se prononcer sur la recevabilité du mémoire en adaptation, il résulte de

l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté dans son intégralité pour cause

d’incompétence du Tribunal pour en connaître.

Sur les dépens

33 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est

condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux

dépens, conformément aux conclusions du Conseil.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre)

ordonne :

1)

Le recours est rejeté.

2)

M. Rami Makhlouf supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil de l’Union

européenne.

Fait à Luxembourg, le 11 septembre 2019.

Le greffier

Le président

E. Coulon

D. Gratsias

*

Langue de procédure : le français.

أمر من المحكمة العامة الأوروبية في دعوى التعويض التي رفعها رامي مخلوف بسبب إدراجه في عقوبات سورية.